Mayra Goulart* e Luan Guedes**

A experiência democrática brasileira apresenta um padrão no que tange o comportamento dos poderes Legislativo e Executivo. Em razão da construção histórica da política nacional, que inclui um processo de hipertrofia do Poder Executivo oriundo décadas de governos autoritários e militares, o Executivo assumiu poderes que lhe permitiam, de maneira institucional, sobrepujar o papel do poder Legislativo. A Assembleia Nacional Constituinte instaurada ao final do último período ditatorial, almejava romper com esse legado, buscando, para tal, estabelecer uma dupla centralização do poder (ABRANCHES, 2018) atribuindo prerrogativas legislativas ao Presidente da República e prerrogativas de agenda às liderenças partidárias e de cada casa do Congresso Nacional. A resultante dessa somatória de elementos, bem como daqueles produzidos pelo sistema eleitoral, gerou uma práxis política denominada presidencialismo de coalizão.

O conceito de presidencialismo de coalizão define um padrão empírico de articulação entre Executivo e Legislativo em um ambiente institucional no qual a relação entre estes Poderes se encontra dificultada por um conjunto de fatores. Para compreendermos essas dificuldades com mais clareza, é preciso contemplar algumas das características do sistema político e eleitoral determinado pela Constituição de 1988 que reúne: (i) presidencialismo – sistema no qual não é estabelecida uma coordenação prévia entre os dois poderes –; (ii) eleições para a Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais realizadas através de um sistema proporcional[1];  (iii) pluripartidarismo[2] e (iv) voto em lista aberta[3] (AMORIM, 2000; MELO, 2010, GOMES, 2013). O resultado dessa constelação de fatores é uma dinâmica na qual a governabilidade depende da capacidade do Poder Executivo de conseguir arregimentar apoio, tendo em vista que dificilmente seu partido terá maioria em um Congresso fragmentado em,  aproximadamente, 23 partidos[4], sendo que a própria capacidade de articulação das agremiações é drenada pelo sistema eleitoral de lista aberta (LIMONGI & FIGUEIREDO, 1998).  Em suma, nenhum presidente conseguiria formar uma maioria legislativa caso contasse apenas com o próprio partido.

Nesse contexto, a negociação de maiorias entre Legislativo e Executivo tem dado o tom da performance de governo ao longo das últimas décadas. Duas variáveis possuem papel central no desenvolvimento dessas negociações: as emendas parlamentares e as indicações para o gabinete ministerial. As emendas, representam um mecanismo de barganha em caráter individual e direto entre Executivo e os parlamentares. Por definição, elas são uma prerrogativa dos parlamentares e consistem em alterações realizadas no texto da Lei Orçamentaria Anual (LOA), a fim de acrescentar, redirecionar ou suprimir determinada parcela do orçamento aprovado ao Executivo; essas alterações são apreciadas pelo Chefe do Executivo e podem ser aprovadas ou vetadas por ele. Embora possuam, como proposta central, a utilização mais eficiente dos recursos públicos, as emendas parlamentares são utilizadas desde o período da transição democrática como um aparato para a articulação de maiorias em votações consideradas relevantes para o governo no Congresso Nacional. Dessa forma, elas representam um instrumento adicional de convencimento dos legisladores em relação às pautas prioritárias da equipe de governo. Já as indicações para o gabinete ministerial têm a função de arregimentar apoio de um partido ou bloco de parlamentares e se dão, geralmente, em face  negociações entre as lideranças partidárias  e o Executivo.

A partir da contextualização estabelecida previamente, buscar-se-á nos proximos parágrafos apresentar o modus operandi adotado por Jair Bolsonaro e sua equipe de governo indicando como ele representa uma ruptura com o modelo que fora praticado até agora.

Enquanto deputado e, posteriormente, candidato, Bolsonaro repudiou diretamente essa dinâmica de arranjos, trocas e barganhas, referida por ele como “toma lá, dá cá” –  forma pejorativa de aludir ao presidencialismo de coalizão [5]. Em suas primeiras opções como chefe do Executivo, essa retórica se traduziu em uma práxis desafiadora para os analistas, mas, também, para os membros do legislativo e lideranças partidárias. Isto por que, ao preterir os partidos nas negociações, Bolsonaro parece não apostar no sistema até então utilizado para a garantia de governabilidade, mediante a conformação de uma coalizão suprapartidária, alinhavada através da troca de cargos. Essa opção se traduziu em uma práxis que visa legitimar as escolhas ministeriais como escolhas técnicas pessoais do presidente ou das bancadas temáticas que passaram a ocupar uma função de mediação outrora ocupada pelos partidos.

Aqui, há de se reconhecer que tanto a expressão “Bancada Parlamentar” quanto “Frente Parlamentar”[6] possuem uma ampla difusão no meio jornalístico e político e, para fins analíticos, faz-se necessária uma delimitação conceitual prévia. De acordo com a determinação do Ato da Mesa Diretora do Congresso Nacional de número 69, de 10/11/2005, que estabelece a criação do mecanismo de registro das FPs, essa articulação parlamentar passa a ser definida pelo Artigo 2º, como:

Art. 2º Para os efeitos deste Ato, considera-se Frente Parlamentar a associação suprapartidária de pelo menos um terço de membros do Poder Legislativo Federal, destinada a promover o aprimoramento da legislação federal sobre determinado setor da sociedade. 

A fim de reforçar o perfil supostamente tecnicista do governo, as escolhas de Jair Bolsonaro para a composição de seu gabinete têm se baseado fortemente nas indicações de lideres de Bancadas Parlamentares na Câmara dos Deputados.  Este é o caso do Ministério da Defesa, da Ciência e Tecnologia, da Transparência e das Minas e Energias. Já as nomeações para o Ministério da Saúde, do Turismo, da Agricultura são apresentadas como escolhas técnicas das BPs, em especial as chamadas bancadas do Boi, da Bíblia e da Bala, empoderadas no governo pela convergência ideológica com o novo mandatário. Esse viés valorativo é inédito na Nova República, na medida em que a dinâmica de articulação entre Executivo e Legislativo, que engendra o chamado presidencialismo de coalizão, tem como contrapartida uma necessária suavização do conteúdo ideológico e programático dos projetos postulados pelos diferentes ocupantes do Executivo, haja vista a necessidade de ceder e barganhar com elites políticas de diferentes matizes. Ao rejeitar essa estrutura centrada nos partidos políticos enquanto mecanismos de agregação e organização do Legislativo e de sua relação com o Executivo, Bolsonaro sinaliza com a possibilidade de levar a cabo um governo que sobressairá em relação aos demais exatamente pela intenção de manter um forte conteúdo ideológico de feições populistas.

Esse é um horizonte incerto, cuja manutenção e consequências dependem de um arranjo delicado. A princípio, a estratégia adotada pelo presidente e sua equipe de governo para contornar possíveis reações por parte das lideranças partidárias e reduzir a influência dos líderes de bancada[7] tem se baseado em negociações diretas com governos estaduais e, também, negociações individuais com parlamentares, a fim de aproximá-los do governo com a proposta de torná-los lideranças regionais [8] ou pela liberação de emendas parlamentares.                            As negociações diretas tem sido executadas principalmente pelo ministro da Casa Civil, Onyx Lorenzoni, com a colaboração de ex-parlamentares que não foram reeleitos para a 56º legislatura. Essa estratégia tem, como ambição principal, diluir o ruído na comunicação entre o Planalto e os parlamentares causado pelo conflito entre a mediação política realizada por meio dos líderes de partido e aquela levada a cabo pelos representantes das Bancadas, Frentes Parlamentares, e lideranças individuais. Paralelamente a isto, a utilização de atores e dinâmicas oriundas do universo jurídico passou a compor o leque de artifícios do governo. O Judiciário e as instituições de controle capazes de instaurar processos e investigações diversas surgem como possíveis instrumentos de pressão sobre parlamentares arredios. O ativismo judicial (BARROSO, 2009), em adição a ampla vascularização que operações anticorrupção adquiriram no setor político, criam um ambiente propício para que a abertura de inquéritos e o levantamento de suspeitas sejam utilizados como mecanismos de barganha e ameaça para conter divergências na base do governo, pressionando por apoio nas votações no Congresso Nacional

De todo modo, a principal interrogação com respeito a este novo modus operandi passa a ser o alcance do descontentamento das lideranças partidárias tradicionais, não acostumadas a serem escanteadas das principais negociações no Congresso. Deixando de lado o julgamento normativo acerca de seus imperativos pouco republicanos, é preciso convir que os partidos políticos foram os maiores provedores de estabilidade na arena legislativa brasileira desde a redemocratização, daí o desafio que a nova conjuntura impõe aos analistas e aos artífices da política nacional.

Notas:

[1]  Art. 84. CRFB/88. Brasil. p. 47;

[2]  Art. 17. CRFB/88. Brasil. p. 11;

[3]  Art. 14. CRFB/88. Brasil. p. 10;

[4] Número médio de partidos políticos por legislatura no Congresso Nacional;

[5] https://www.bbc.com/portuguese/brasil-46017462;

[6] Doravante, BP e FP, respectivamente.

[7] Parlamentares membros de bancadas temáticas  que exercem cargos de chefia dentro dessas organizações têm ganhado destaque na mediação entre Executivo e Legislativo, atuando na definição do posicionamento das bancadas em relação às pautas até então apresentadas..

[8] https://www1.folha.uol.com.br/poder/2018/12/gestao-bolsonaro-propoe-novo-toma-la-da-ca.shtml

* Mayra Goulart é professora de Ciência Política da UFRJ e colabora com a Revista Escuta.

** Luan Guedes é estudante de Relações Internacionais da UFRJ.

*** Crédito de imagem: <https://www12.senado.leg.br/radio/1/noticia/em-primeiro-discurso-presidente-jair-bolsonaro-pede-apoio-do-congresso-na-aprovacao-de-reformas-estruturantes&gt;. Acesso em: 08 mai. 2019.