Gustavo Bezerra*

As manifestações de junho de 2013 marcaram um período quiçá ainda não digerido em sua totalidade pela política nacional brasileira. No dia 20 de junho, manifestações simultâneas em diversas cidades do país resultaram, em Brasília, na invasão do Congresso e em protestantes na laje que sustenta as semiesferas que marcam as casas parlamentares. Ao largo desse gesto, outro, com menos destaque, foi também bastante simbólico: a quebra de janelas da sede do Ministério das Relações Exteriores (MRE), o Palácio do Itamaraty. Envolto por um espelho d’água que se mantém tranquilo mesmo com um pronunciado choque de um meteoro, o prédio que se destaca do conjunto arquitetônico da Esplanada dos Ministérios foi o único com danos. Foi quase que para acordar uma chancelaria que se pôs a observar o mundo e não mais agir nele.

Durante o tempo no qual a presidenta Dilma Rousseff esteve no exercício das suas atividades como chefe-de-Estado e de governo legitimamente eleita e reeleita, a política externa brasileira (PEB) não foi uma prioridade, postura que contrasta de forma muito direta com o protagonismo do seu predecessor e da interação que, a bibliografia aponta, quase simbiótica com Celso Amorim que ocupou a pasta ao longo dos dois mandatos do presidente.

O legado da diplomacia brasileira do governo Lula representaria para qualquer sucessor um grande desafio, dada a projeção que o país alcançara ao longo dos oito anos dos dois mandatos. A insistência por articular uma vaga no Conselho de Segurança da ONU, projeto intermitentemente defendido pelo país desde 1945; o fortalecimento do Mercosul e de outras organizações, além da criação de outras instituições no entorno regional e nas zonas de interesse imediato como a União das Nações Sulamericanas (UNASUL), foram contemporâneos a projetos novos e de muito vulto, apresentando um protagonismo inovador ao tentar propor uma postura mais assertiva em outros foros e em outros temas. O G-20 comercial, no âmbito da Organização Mundial do Comércio, e a tentativa de, junto com a Turquia, tentar intermediar uma mudança de postura do Irã ante as principais potências do mundo mostram a ambição alcançada por esse período na diplomacia brasileira.

Um proeminente ativismo como esse de fato deixa per se um desafio para a sucessão. O desafio é potencializado em uma administração na qual a mandatária não tem especial pendor pela política externa e, segundo comenta-se, por diplomatas em geral. O primeiro discurso em uma turma do Instituto Rio Branco (IRB) – escola de governo responsável pela formação dos diplomatas brasileiros – falou sobre a diversidade dos ingressantes na carreira, mas sem falar de diplomatas, especificamente, elogiando que, entre os que estavam ingressando, a existência de engenheiros e outros perfis menos tradicionais para a profissão, foi visto como um prenúncio de que o espaço da PEB seria periférico. E realmente o foi.

Ainda no princípio do mandato, em abril de 2011, o primeiro desgaste ocorreu com a condenação do governo brasileiro pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da Organização dos Estados Americanos (OEA) pela sua atuação na construção da usina Hidroelétrica de Belo Monte. O descontentamento da presidenta com o parecer fez que ela convocasse o embaixador brasileiro junto à Corte, deixando o país sem representação oficial por longo período na organização, além de suspender os pagamentos dos repasses.

As agendas da diplomacia brasileira do período Dilma foram resultados positivos de processos iniciados ainda na administração Lula. E não apenas as negativas, como o caso da CIDH, também o Banco dos BRICS, por exemplo, aspecto mais forte da institucionalização desse acrônimo que representou a possibilidade do Brasil articular-se com Rússia, índia, China e África do Sul e ajudou o Brasil a projetar-se como articulador de uma alternativa de mundo, foi fundado em um momento no qual a China sente a necessidade de projetar-se de forma mais autônoma, principalmente com a dificuldade de ter um poder maior nas instituições de Bretton Woods.

O recente voo de teste do KC-390 também é uma conquista do governo Lula. Projeto iniciado no final do segundo mandato do presidente, teve o tempo de maturação que um projeto articulado entre diferentes países (Portugal, Brasil, República Tcheca e Argentina) demanda. Dessa forma, o esforço de desenvolver e montar um avião cargueiro, desenvolvendo a tecnologia internalizada, demorou a maturar, como era de se esperar. Some-se a isso, uma mensagem interessante: o Brasil aproveita a oportunidade de aprimorar o equipamento da sua aeronáutica para aprofundar parcerias no desenvolvimento de uma aeronave não de ataque, capazes de dar suporte em missões humanitárias com o transporte de mantimentos ou de pessoas. O avanço do projeto do avião de transporte está posta em contraposição à iniciativa do submarino nuclear desenvolvido pela Marinha. Relançado no governo Lula, não parece demonstrar avanços substantivos, e seu objetivo de projeção de poder torna, no mínimo, insólito que o desenvolvimento seja feito por meio de uma iniciativa de cooperação e aproximação de países.

Não é que a Aeronáutica ficará desarmada com o desenvolvimento de aviões de transportes pela indústria nacional. Muito pelo contrário, a compra dos caças Grippen da Suécia mostra que não há um descuido quanto a isso. Mais: o longo processo que resultou na escolha dos caças mostrou que, politicamente, essa compra foi utilizada como forma de capitalizar outros projetos diplomáticos. A vinda para Manaus, em novembro de 2009, no âmbito do III Encontro de chefes de Estado da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), de Nicolas Sarkozy, então presidente da França, é um exemplo dessa capitalização. A despeito da Guiana Francesa, o país não participa da OTCA, ainda assim, Sarkozy era o único chefe de Estado convidado presente. O interesse francês era tentar vender os caças Rafalle, produzidos pela França, mas a iminente reunião de Copenhagen e a popularidade de Lula eram fatores não tangíveis que estavam postos nessa visita também. O capital político da escolha dos caças mostrou-se também quando da definição pelos caças suecos depois de não ter conseguido apoio francês para a iniciativa de Teerã. O trunfo que se tinha na manga podia também servir para penalizar os franceses, e foi assim utilizado.

A complexidade de temas e agendas internacionais mostra como há possibilidade de projeção do país com diversos temas, mas que a inação potencializa a perda da inércia positiva.

Como se a inação do governo Dilma não fosse suficiente, houve ainda o caso do diplomata Eduardo Saboia que ajudou o senador boliviano Roger Pinto Molina, acusado de danos econômicos ao Estado de mais de um milhão e meio de dólares, a fugir da embaixada brasileira, onde estava na ânsia de um salvo conduto para conseguir sair do país. O fato, que até a fuga não havia sido noticiado ostensivamente, dificultava as relações bilaterais entre os dois países, mas estava sem a previsão de uma solução até que a atuação unilateral do diplomata pôs fim ao impasse. Não sem prejudicar as relações entre os dois países. A comparação com o afastamento de Manuel Zelaya do governo de Honduras, em 2009, quando o governo brasileiro atuou de maneira direta, recebendo o político e articulando uma solução pacífica para a crise institucional é bastante forte. O vulto da crise nas relações com a Bolívia e sua repercussão na mídia, somados a um desgaste da relação do ministro Antonio Patriota com a presidenta impediram alternativa que não fosse a substituição do chanceler por Luiz Alberto Figueiredo.

Ocorrido em agosto de 2013, dois meses depois da quebra das vidraças, parecia que o recado tinha sido entendido e Figueiredo, que fora o presidente da Conferência Rio +20, ocorrida no ano anterior, e com aparente bom trânsito no Palácio do Planalto possibilitou que se esperasse a retomada da importância do mundo para o Brasil.

A expectativa foi frustrada.

Figueiredo ficou no governo até ser substituído por Mauro Vieira, quando a presidenta assumiu seu segundo mandato, em janeiro de 2015. Ambos diplomatas que passaram por alguns dos principais postos do ministério na administração Lula (ONU, Buenos Aires, Washington), não incrementaram a PEB: mantiveram-na no patamar que havia sido deixado por Patriota: sem a proposição de projetos ambiciosos ou aprofundamento de projetos de integração tradicionais (como o Mercosul) ou iniciativas novas como a dos BRICS.

Vai sem dizer que existe uma mudança de cenário no mundo entre os governos Lula e Dilma, que é o fim dos elevados preços das commodities e a aproximação da crise econômica da realidade brasileira, o que torna a conjuntura de ação mais difícil, com outro elemento forte jogando contra a inserção do país. O impacto que a redução orçamentária teve na economia e como impactou na inserção do país é um trabalho à parte. O fato é que politicamente houve um retração marcante do governo na arena internacional.

A dupla Lula e Amorim possibilitou ao Brasil um novo patamar político, alcançado não pela capacidade de projetar força do país, mas pelo bom jogo da diplomacia e da articulação internacional. A costura do Acordo de Teerã para solucionar o imbróglio com os iranianos não é uma atitude que se encerra em si na sua capacidade e abrangência, ela significa mais: significa que Estados emergentes não precisam de mandatos para negociar, com outros atores, temas que, por afetarem a paz e a ordem internacionais terão impactos no mundo todo. O fato de ser reconhecido como interlocutor capaz é uma vitória grande, e o espaço que aquela janela de oportunidade abriu ao Brasil, ainda que esta vidraça tenha sido quebrada pelos EUA e pela França, foi possivelmente sem par na história do país. Com a Turquia, o Brasil conseguiu uma solução para a maior questão de segurança internacional do momento. E isso é fazer política: articular uma solução criativa que altere o cenário e o planejamento dos outros interessados. É mais do que o tradicional e o protocolar, é uma atuação cheia de significados.

Também foi a capacidade de negociação do país que lhe rendeu sediar, seguidamente, os dois maiores eventos esportivos do mundo: a Copa do Mundo de futebol de 2014 e as Olimpíadas de 2016 (esta no Rio de Janeiro). Desafios complexos de logística e de preparação, ajudaram o país a ser alçado para outro patamar de visibilidade no mundo, foram também eles conquistas da diplomacia Lula-Amorim para serem realizados no governo de Dilma. Os conflitos que resultaram da preparação das cidades para esses eventos e o conflito distributivo que foram escancarados pelas obras de infraestrutura demandadas pelos Comitês organizadores e aquelas necessárias à população brasileira, somaram-se– arrisco dizer –a descontentamento de um setor da sociedade que não se vê representado pelos governos petistas. O resultado materializou-se nas manifestações de 2013 que, volto a dizer, até hoje ainda não foram plenamente compreendidos pela sociedade brasileira.

Se pensarmos contra factualmente e imaginarmos Lula sendo sucedido por uma administração mais interessada em PEB, teríamos um cenário no qual seria possível ver se o período Lula-Amorim foi determinado pelo conjunto de fatores positivos que marcaram aquele período histórico. A notória falta de interesse de Dilma pela política externa impede essa análise.

A interrupção, possivelmente o fim, desse governo no dia 12 de maio põe fim ao período de imobilismo político. A nomeação de José Serra (PSDB), declarado candidato à presidência desde 2002, sugere um período de novo ativismo, principalmente com o mandato das negociações comerciais que Serra levará consigo para o MRE.

As fortes notas à imprensa que marcaram sua posse como novo ministro dialogam de forma muito clara com o artigo de Celso Amorim publicado no portal da revista Carta Capital de 02 de maio. No artigo intitulado “Sobre a Imagem do Brasil”, o ex-chanceler critica a artificialidade de preocupar-se com a “imagem do país”, ignorando que a visão dos estrangeiros é consequência de ações e dinâmicas internas do país, não uma tautologia. Esta angústia exprimiria a frustração dos preocupados em não parecerem suficientemente europeus, coisa que não são. O forte tom das notas do novo ministro, e o seu direcionamento às manifestações de países latino-americanos, mostra que esta chancelaria deverá ser pautada por uma postura mais agressiva e pelo interesse de preservar (ou reconstruir?) a boa imagem do país, independentemente do que se faz nas instâncias de representação.

Essa postura do ministro Serra, em especial essas declarações fortes, em alguma medida servirá como uma continuidade com as gestões do governo Dilma: tornarão evidente que o discurso de uma burocracia autônoma que não é influenciada pelas disputas políticas internas, que é tão cara ao Itamaraty, de fato, não se sustenta. Isso pode lhe resultar em resistências internas, como já aparece em reportagem da BBC Brasil do dia 16 de maio (“Respostas ‘duras’ de Serra a Críticas de Países Vizinhos Dividem Itamaraty”), e prejudicar seu projeto de mover a burocracia de Rio Branco na direção do seu projeto político próprio. Além disso, com a ressalva de FHC, desde a volta das eleições diretas o Brasil não tinha como ministro das Relações Exteriores um detentor de larga biografia política – o último havia sido Abreu Sodré, que ficou à frente do ministério entre 1986 e 1990. Esse dado não favorece o governo interino, tendo vista as inúmeras polêmicas que marcam a posse desse novo governo e seu ministério pode fortalecer a pecha de “golpista” com o estabelecimento de mais esse paralelo na sua composição ministerial.

É fato que ainda é muito cedo para prever alguma agenda mais definida, mas o fato de o ministério ter ficado praticamente inerte por cinco anos e meio torna-o muito mais fácil de ser instrumentalizado pela nova agenda, seja porque a burocracia não está engajada em projetos de vulto, seja porque está insatisfeita com o fato de ter sido relegada a uma inação durante o governo Dilma, que rompeu com o protagonismo do seu antecessor.

Não surpreenderia algum conflito na relação do presidente com o seu chanceler, não por eventuais discordâncias ideológicas ou de prioridades, mas pelo conflito de interesses para a eleição de 2018, na eventualidade, ainda não definida, se Temer tentará uma (re?) eleição e de Serra, eterno pré-candidato, almejar a cadeira do Planalto. O vice-presidente está inelegível no momento, mas a instabilidade do cenário político é tamanha não seria surpresa uma substancial modificação dessa conjuntura em um curto período.

De todo modo, é sorte que as janelas do palácio Itamaraty já foram, há muito, consertadas, e que o meteoro continua a sustentar-se sobre as plácidas águas que cercam o belo prédio de Niemeyer: longe de nós quer passar vergonha ante nossos convidados estrangeiros.

* Gustavo Bezerra é mestre em Relações Internacionais (UERJ), especialista em Políticas Públicas (UFRJ) e servidor público do TCE-RJ, além de colaborador da Escuta

** Crédito da imagem: Gustavo Froner/Reuters. Disponível em:  http://noticias.uol.com.br/album/2013/06/20/protestos-em-brasilia.htm#fotoNav=76 Acesso em: 17/05/2016.

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