André Rodrigues*

Pretendo aqui articular impressões sobre dois contextos que talvez tenham implicações mútuas. Os argumentos que apresentarei não correspondem, dessa forma, a nenhuma pesquisa consistente e estruturada. Trata-se mais precisamente de um conjunto de preocupações que podem apontar uma agenda de discussão.

As impressões a que me refiro alinham um cenário de baixa qualificação dos recursos humanos atuantes nas gestões municipais brasileiras e um quadro de represamento de saberes, qualificações e expertises no que se refere à formação de profissionais no campo das ciências sociais. Como resultado, a seguinte assimetria: há, de um lado, grande lacuna de profissionais qualificados para a formulação de políticas públicas nas gestões municipais e, de outro, um acúmulo de saberes acadêmicos e de recursos humanos nas ciências sociais que não têm vazão para além dos próprios (curtos) circuitos acadêmicos.

Nas atividades de pesquisa que desenvolvo no campo das políticas de segurança pública no Brasil, desde 2008, pude visitar diversos municípios brasileiros, em todas as regiões, em conversas de pesquisa e sensibilização sobre formulação de políticas municipais de prevenção ao crime e à violência[1]. Ao debater metodologias de formulação de políticas públicas planejadas, democráticas e responsáveis, encontro, via de regra, a mesma circunstância relatada pelos gestores municipais: (i) a incapacidade técnica para a formulação e gestão das políticas com esse perfil; e (ii) o risco de descontinuidade das ações em decorrência das mudanças de governo e da escassez de quadros permanentes para gerir os programas. Os gestores falam, muitas vezes, de experiências pregressas em programas promissores que foram frustradas por esses dois fatores. Não é incomum, por essa razão, que certo ceticismo por ausência de horizontes plausíveis seja o modulador das conversas que tive com esses gestores.

Especificamente no campo das políticas de segurança pública, se define, assim, um arranjo perverso de estruturação dos desenhos estatais para lidar com graves problemas: reproduz-se a percepção de que as políticas de segurança são de responsabilidade exclusiva dos Estados; não dos Estados em geral, mas das polícias estaduais. Esse é, em linhas gerais, um dos principais vetores que promovem as desastrosas dinâmicas de violações de direitos pelas corporações policiais e de uma traumática ineficiência das ações estatais de segurança pública. Mesmo depois de quase trinta anos da Constituição de 1988, perdura, portanto, a percepção de que as políticas de segurança pública devem ser estruturadas de acordo com arquiteturas institucionais análogas às vigentes do regime autoritário.

Os municípios, apesar da proliferação de Guardas Municipais[2], se mantêm distantes da agenda de estruturação de políticas de prevenção baseadas na promoção de direitos e na consolidação de uma esfera pública cidadã. A maioria dos equipamentos públicos que se dirigem para a garantia de direitos básicos e da promoção de uma experiência democrática de cidade é de responsabilidade dos municípios. Sem a qualificação, portanto, das gestões públicas municipais não é possível pensar em políticas de segurança que operem de modo distinto da fórmula repressiva e reativa, fundamentalmente autoritária.

Mas esse não é um problema exclusivo das políticas de segurança. O mesmo tipo de reflexão pode ser dirigido para o cenário mais geral das gestões públicas brasileiras, ou seja, para os horizontes de consolidação democrática. Sem que as gestões municipais incorporem a gramática democrática para a formulação de políticas públicas, seguem frágeis os horizontes da experiência da democracia no Brasil. É na vida das cidades que os aspectos formais da democracia ganham concretude. É nesse cotidiano que se vivenciam os conflitos de classe, a cupidez das elites e seu pavor em relação ao demos, as repetidas dinâmicas de segregação e opressão sobre as classes populares. Não foi por acaso, portanto, que as mobilizações de junho de 2013 tenham emergido a partir da discussão sobre o transporte público, um tema completamente vinculado às dinâmicas municipais. As acusações, já amplamente refutadas, de que aquelas mobilizações populares não possuíam uma agenda são completamente equivocadas. Trata-se da agenda da democracia, de uma experiência concreta de democracia. O que ajuda a comprovar isso é justamente a agenda reacionária que emerge simultaneamente a ela e que é composta de um caldo autoritário e antidemocrático.

De maneira incongruente com a relevância dos municípios para a consolidação de uma esfera pública democrática, o noticiário especializado, e mesmo os analistas qualificados, dão muito enfoque aos níveis federal e estadual em suas discussões. A vida nas cidades é enfocada apenas por seu anedotário e pelo comentário do cronista, sem maiores sofisticações da reflexão.  É preciso, assim, trazer para o debate a centralidade dos municípios e a necessidade de qualificação de seus quadros.

O Brasil possui 5570 municípios que empregavam, em 2013, mais de 6 milhões de pessoas atuando somente nos quadros de administração direta. Desse montante, 8,1% das vagas correspondem a cargos comissionados e 18% a cargos sem vínculo permanente[3]. Isso resulta em mais de 25% dos cargos preenchidos por inserções funcionais que não se referem a cargos de carreira. Os dados do IBGE não oferecem tal detalhamento, mas, pelo que pude perceber em minha experiência de interlocução com gestões municipais, esses cargos comissionados se concentram nos níveis estratégicos da gestão municipal. Tal impressão é corroborada pelo fato de que a atribuição de nomeação desses cargos é de encargo dos prefeitos e de seus secretários. É comum, assim, que ao fim de um governo, ou nas mudanças de secretariado, todo o nível estratégico de gestão das políticas seja substituído, gerando grande descontinuidade das ações.

Esse cenário não seria tão problemático se as mudanças de quadros comissionados se articulassem com a existência de quadros permanentes qualificados no nível executivo das políticas públicas. Esses quadros poderiam fornecer os enquadramentos técnicos e políticos que estabilizassem os horizontes voluntaristas e improvisados que em geral pautam as ações dos gestores que ocupam cargos eletivos. Ocorre que esses quadros de carreira com mais qualificação são ainda escassos. Levando-se em consideração somente os cargos de administração direta ocupados por regimes estatutários, em 2011, em relação à escolaridade, somente 27,75% dos quadros municipais possuíam nível superior e 8,10%, pós-graduação. Essa mesma tendência se observa nos cargos comissionados, com 26,3% com nível superior e 2,7% com pós-graduação[4].  Diante do fato de que carreiras que empregam grandes efetivos nos serviços públicos municipais, como o magistério e a medicina, são ocupadas, em sua maioria, por profissionais com nível superior, é possível supor que desse percentual apenas uma pequena parcela ocupe posições de gestão no nível estratégico de formulação das políticas públicas.

Temos, portanto, de um lado, os níveis políticos estratégicos ocupados por cargos comissionados que possuem grande instabilidade e baixa qualificação e, de outro, os níveis executivos das políticas também apresentando uma circunstância de pouca especialização dos recursos humanos. É aí que entra o debate sobre as carreiras oriundas do campo das ciências sociais.

As pesquisas no campo das ciências sociais no Brasil acumulam um imenso repertório crítico e analítico sobre democracia e suas instituições. Muito do que se debate e estuda nas áreas de antropologia, sociologia e ciência política possui grande relevância para possíveis enquadramentos das políticas públicas e das formas de gestão e formação do Estado brasileiro. O problema é o circuito no qual esse conhecimento e esses profissionais especializados circulam. Há um duplo fechamento: a gestão pública abre pouca demanda, como vimos, para saberes qualificados e o ethos acadêmico é muito pouco poroso a aspectos da vida que tenham extensões para além do próprio círculo acadêmico.

Observou-se, na última década, grande mudança no perfil discente das universidades brasileiras com as políticas de cotas e o acesso de estudantes oriundos da classe trabalhadora. Permanece vigente, contudo, no ramo das instituições acadêmicas de ciências sociais uma mentalidade ainda profundamente elitista. A despeito da radicalidade crítica e analítica das discussões travadas no ambiente acadêmico dessas instituições, as formas de intervenção e construção de carreiras seguem pelo velho diapasão. Essa postura se define pelo fato de que ainda perdura uma narrativa sobre as possibilidades valorizadas de carreiras de cientistas sociais na qual há uma única porta de saída para os egressos: o magistério superior. Docentes e gestores universitários no campo das ciências sociais oferecem aos seus alunos muito pouco para além de um horizonte que se estrutura pelo roteiro que tem pela frente o mestrado, o doutorado (talvez um pós-doutorado) e, por fim, o concurso para docente do magistério superior. Ou seja, o profissional de ciências sociais deve sair da academia para retornar a ela. Essa é a chave que fecha o curto circuito dos saberes acadêmicos das ciências sociais. Há, ainda, um componente quantitativo nesse elitismo. Formam-se centenas, talvez milhares, de cientistas sociais por ano para uma oferta de vagas no magistério superior que não passa de algumas dezenas anuais.

Do ponto de vista das práticas que consolidam esse desenho fechado, o fator central é a escassez de pesquisas aplicadas nos campos das ciências sociais. Por pesquisas aplicadas me refiro àquelas que conjugam análise com intervenção na vida pública. Sem pesquisas aplicadas, não se formam profissionais capazes de dominar saberes técnicos e científicos relevantes para intervir no mundo. Os conhecimentos acumulados nas ciências sociais, a despeito da grandeza de sua densidade e profundidade, tornam-se irrelevantes para além dos próprios circuitos acadêmicos[5]. Os profissionais que atuam nessas áreas, por sua vez, seguem pouco reconhecidos como detentores de expertises fundamentais para a vida pública. Isso afasta os cientistas sociais não somente do campo da formulação de políticas públicas, mas também do terreno do associativismo no movimento social e outras esferas de participação e intervenção.

Há, como conclusão da brevíssima reflexão que propus aqui, a abertura de um debate sobre uma dimensão importante da democracia no Brasil: a necessidade de se qualificar e democratizar as esferas municipais de gestão e de se abrir a produção das ciências sociais para a esfera pública. Cientistas políticos, antropólogos e sociólogos têm muito a oferecer às instituições públicas e aos movimentos sociais, ocupando cargos e lugares de fala da mesma relevância que hoje se reconhece, por exemplo, aos economistas e operadores do direito.

* André Rodrigues é Professor adjunto de pensamento político na graduação de políticas públicas do Instituto de Educação de Angra dos Reis da Universidade Federal Fluminense, pesquisador associado do ISER, além de colaborador da Escuta.

[1] Essa é uma agenda longeva de discussões sobre a qualificação do tema da segurança pública no Brasil. Há muito já se discute a importância dos municípios para a formulação de políticas qualificadas de segurança pública que se afastem das abordagens reativas e repressivas que, como é sabido, só têm produzido resultados desastrosos. Ver a esse respeito SENTO-SÉ, João Trajano (org.). Prevenção da violência – O papel das cidades. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005.

[2] Um estudo, de 2006, apontou que 786 municípios brasileiros possuem Guardas Municipais. Ver texto de Luciane Patrício disponível no Anuário do Fórum Brasileiro de Segurança Pública no seguinte link http://www.forumseguranca.org.br/storage/download/anuario_ii_-_guardas_municipais_brasileiras_-_um_panorama_estrutural_institucional_e_identitario1.pdf. Não encontrei nenhum número mais recente que esse na breve pesquisa que fiz para esse artigo.

[3] Ver dados do IBGE em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2013/default.shtm.

[4] Ver dados do IBGE em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2011/default.shtm.

[5] Mesmo internamente aos círculos acadêmicos esses isolamentos ocorrem. Não é incomum a sensação que se tem em congressos e encontros no campo das ciências sociais de que os participantes pouco se ouvem e pouco percebem a relevância de estudos que estejam fora de suas próprias pesquisas e de seu campo de interesses.

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